（威远县）浅析非法行医的法律责任条款适用

威远县卫生和计划生育监督执法大队 黎雅群

（2022年5月）

随着《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》（下称《卫健法》）、《中华人民共和国医师法》（下称《医师法》的出台以及《中华人民共和国行政处罚法》（下称《行政处罚法》）、《医疗机构管理条例》的修订，基层卫生行政执法人员在打击非法行医行动中法律适用以及两法衔接出现了新的困惑，本文旨在引用卫生行政执法过程中经常遇到的非法行医现象，浅析打击非法行医行为中的法律适用问题。

一、相关法律法规

（一）未取得《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动的法律责任

《医疗机构管理条例》第十四条规定：“医疗机构执业，必须进行登记，领取《医疗机构执业许可证》；诊所按照国务院卫生行政部门的规定向所在地的县级人民政府卫生行政部门备案后，可以执业”、第二十三条规定：“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》或者未经备案，不得开展诊疗活动”、第四十三条第一款规定：“违反本条例第二十三条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，依照《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》的规定予以处罚”、第四十三条第二款规定：“违反本条例第二十三条规定，诊所未经备案执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其改正，没收违法所得，并处万元以下罚款；拒不改正的，责令其停止执业活动”；《卫健法》第三十八条第二款规定：“医疗机构依法取得执业许可证”、第九十九条第一款规定：“违反本法规定，未取得医疗机构执业许可证擅自执业的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令停止执业活动，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得五倍以上二十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算”。

（二）非医师行医的法律责任

《医师法》第十三条第四款规定：“未注册取得医师执业证书，不得从事医师执业活动。”第五十九条规定：“违反本法规定，非医师行医的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令停止非法执业活动，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得二倍以上十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算。”

二、法律法规实践中常见问题及观点

在实践中卫生行政执法人员经常遇到未取得《医师资格证书》、《医师执业证书》人员摆摊设点或在固定房屋内开展诊疗活动的情况，遇到此类违法行为适用法律法规时，卫生行政执法人员有三种不同观点：

一种观点认为此类情况涉及两个行为“未取得医疗机构执业许可证擅自执业”和“非医师行医”两个违法行为，分别适用《卫健法》和《医师法》。未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十三条的规定，应当依据《医疗机构管理条例》第四十三条第一款的规定进行行政处罚。《医疗机构管理条例》第四十三条第一款规定“违反本条例第二十三条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，依照《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》的规定予以处罚”，而《卫健法》第九十九条第一款对未取得医疗机构执业许可证擅自执业的法律责任进行了明确规定，因此应按照《卫健法》第九十九条第一款的规定进行处罚。非医师行医的行为违反了《医师法》第十三条第四款的规定，依据《中华人民共和国医师法》第五十九条的规定进行行政处罚，两个行为分别裁量合并处罚。

第二种观点认为，行为人出于行医赚钱的目的采取了一个非法行医行为，既违反了《医师法》第十三条第四款的规定，也违反了《卫健法》第三十八条第二款、《医疗机构管理条例》第二十三条的的规定。违反《医师法》第十三条第四款的规定，应依据《医师法》第五十九条的规定进行行政处罚；违反《医疗机构管理条例》第二十三条、《卫健法》第三十八条第二款的规定，应依据《卫健法》第九十九条第一款的规定进行处罚。但《行政处罚法》第二十九条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”的规定，《卫健法》第九十九条第一款的罚款数额明显比《医师法》第五十九条高，此种违法行为应该依据《卫健法》第九十九条第一款的规定进行处罚。

第三种观点认为行为人出于行医赚钱的目的采取了一个行医行为，无论是摆摊设点还是在固定的房屋内开展诊疗活动，均是属于个体行医行为，根据《医疗机构管理条例》第十四条关于设置诊所的相关规定，只需要进行备案登记，无须取得医疗机构执业许可，此种行为违反了《医疗机构管理条例》第二十三条的规定，应该依据《医疗机构管理条例》第四十三条第二款的规定进行处罚，没收违法所得，并处3万元以下罚款。未取得《医师资格证书》、《医师执业证书》开展诊疗活动的行为属于非医师行医的违法行为，应该按照《医师法》第五十九条的规定进行处罚，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，《医师法》第五十九条的罚款数额明显比《医疗机构管理条例》第四十三条第二款高，因此，此种现象应该适用《医师法》第五十九条的规定进行处罚。且最高人民法院《关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中“认定为刑法第三百三十六条第一款规定的未取得医生执业资格的人非法行医”已经删除了未取得《医疗机构执业许可证》从事医疗活动的情形。如果使用《卫健法》第九十九条第一款进行处罚，会造成今后两法衔接中移送困难的局面。此种违法行为应该依据《医师法》第五十九条规定进行处罚。

笔者赞同第二种观点。

三、适用理由

（一）根据《医疗机构管理条例》第十四条的规定“医疗机构执业，必须进行登记，领取《医疗机构执业许可证》；诊所按照国务院卫生行政部门的规定向所在地的县级人民政府卫生行政部门备案后，可以执业。”因此，开设医疗机构必须领取《医疗机构执业许可证》、开设诊所必须到县级人民政府卫生行政部门备案。而《医师法》第二十条第一款规定：“医师个体行医应当依法办理审批或者备案手续。”，所以对于非医师行医来说并不适用开设诊所进行备案登记条款。

（二）无证行医场所的设置者与无证行医人员是同一人，基于其行医赚钱的目的，开展了非法行医行为，如果将其拆解成“未取得《医疗机构执业许可证》”和“未注册取得医师执业证书，从事诊疗活动”两个行为，将会面临重复处罚的问题。依据《行政处罚法》第二十九条的规定的一事不二罚原则，笔者赞同将此类非法行医现象认定为一个违法行为。

四、思考与建议

由于《行政处罚法》第二十九条明确规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”，本文中提到的非法行医行为适用《卫健法》第九十九条第一款的规定“未取得医疗机构执业许可擅自执业的”进行处罚，但在《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2016年12月）中未将未取得医疗机构执业许可从事医疗活动的情形列入刑法第三百三十六条第一款规定的“未取得医生执业资格的人非法行医”范围，公安机关在受理非法行医案件时，只接收因非医师行医受到两次行政处罚后再次非法行医的案件，造成非法行医案件移送困难。建议相关部门出台政策文件，将本文提到按照《卫健法》第九十九条和一款的规定进行行政处罚的非法行医行为，纳入到涉嫌非法行医罪案件移送范围。