蓝盾护航  助力中医药事业高质量发展

内江市卫生健康综合行政执法支队 杨玲

为加快推进健康内江建设,切实加强中医药服务监督管理，规范中医药服务市场秩序，严格落实中医药监管执法责任，切实维护人民群众健康权益，近年来，在省中医药管理局的坚强领导和省卫生健康综合行政执法总队（下称省总队）具体指导下，内江市卫生健康综合行政执法支队（下称市支队）全面强化全市中医药监督执法能力建设，统筹推进医疗卫生综合执法、随机监督抽查、各类专项整治、日常卫生监督工作，深入开展中医药监督执法工作，进一步整顿和规范了中医药服务市场秩序，全力保障了人民群众的身体健康和生命安全。现将相关工作开展情况汇报交流如下：

基本情况

目前，内江市共有中医医院10家：公立中医医院6家（三级甲等1家、三级乙等2家、二级甲等2家、在创二级甲等1家）、民营中医医院4家，中医诊所237家；全市二级以上综合医院8家、妇幼保健机构5家均设置中医科，乡镇卫生院、社区卫生服务中心88家均设置中医科。

全市中医医院编制床位2878张、卫技人员2821人，乡镇卫生院及社区卫生服务中心现有563名中医类别执业（助理）医师，占执业（助理）医师34.41%。

市、县两级6家卫生健康监督执法机构均未单独设立中医药监督执法队（室），统筹在医疗卫生监督执法队室开展中医药监督执法工作。全市共有中医药监督执法人员19人，其中在编执法人员15人、协管人员4人，具体承担对中医医疗机构及医疗卫生机构中医科等监管对象开展日常巡查、专项检查、双随机重点抽查、突发事件处置、投诉举报调查处理、行政处罚案件查办及对利用中医医疗技术开展非法行医的机构和个人进行查处。

二、主要做法

（一）强化中医药服务能力建设，开展法律法规培训

一是邀请专家集中授课。市支队制定年度《内江市中医药监督执法能力建设项目实施方案》，以提高中医药监管能力和水平为抓手，以培促进、以培促效、以培促管，用好中央、省、市的“医疗服务与保障能力提升补助资金（中医药事业传承与发展部分）”项目，连续3年举办了中医药法律法规宣贯暨中医药监督执法知识与能力提升专题培训班，邀请省、市专家就中医基础理论、中医执法监督常见问题进行集中授课，对各县（市、区）卫生健康局中医股室负责人、中医药监督执法人员、中医医疗机构及设置有中医药诊疗服务科室的医疗机构医务科或质控科负责人等进行专题培训，强化了依法行政、依法执业意识。二是选派人员外出学习。选派监督执法人员参加四川省中医药监督执法能力提升培训班、四川省中医药首席监督员培训班、四川省中医药监督执法办案能手选拔等，不断提升监督执法人员准确运用中医药相关法律法规和政策进行中医药监督执法的能力，一支专业高效、统一规范、文明公正的中医药执法监督队伍渐趋成型。2022-2023年，全市选派人员两次参加四川省中医药监督办案能手选拔，通过全省集中理论培训、理论测试、模拟办案、打擂竞赛，2022年内江市获评四川省中医药监督执法办案能手1名，2023年内江市选手在比武打擂竞赛环节获得第三名、二等奖。三是参加线上学习。充分利用“四川智慧卫监”和“腾讯会议”平台，参加线上医疗卫生、中医药服务相关法律法规培训和省总队牵头的卫生监督执法“四化”建设培训。

（二）推进多元化监管措施，提升中医药服务质效

内江市持续推进医疗服务多元化监管工作，构建机构自治、行业自律、政府监管、社会监督相结合的医疗服务多元化监管体系，为全市中医药服务高质量发展提供保障。一是开展依法执业承诺与自查，压实机构依法执业主体责任。市支队先后制发了《内江市医疗机构依法执业承诺书》《内江市医务人员依法执业承诺书》，全市二级以上医疗机构法定代表人签订了《内江市医疗机构依法执业承诺书》，自觉履行依法执业、规范管理主体责任；落实依法执业培训，开展依法执业自查，督促全市一级以上中医医疗机构开展“四川智慧卫监”线上依法执业自查，并按照《医疗机构依法执业自查管理办法》要求落实日常自查、全面自查及专项自查，完成率100%。二是建立完善协同监管机制，创新政府监管手段。建立健全卫生健康、市场监管、医保等多部门共同参与的联合执法及“一案多查”工作机制。卫生健康监督执法机构在依法履职过程中发现医疗机构违法行为涉及其他部门职责的，及时报告同级行政部门并通报相关部门；发现涉嫌犯罪的，及时移送司法机关。三是运用“执法+专家”模式，加大监督检查的深度和精度。在对中医医疗机构（科室，下同）开展麻醉药品和精神药品使用管理、血液安全、出生医学证明和人类辅助等专项督查中，充分发挥执法与质控中心专家库、行业学（协）会等专家作用，优势互补，提升监管与指导的精准度。四是大力推行信息化监管，提升工作效率。推广应用医疗卫生非现场监督模式，持续强化医疗“三监管”，实现监管数据互联互通；推广应用“医废在线”监管，实现二级以上医疗机构医废在线监管全覆盖。五是严格落实不良执业行为记分管理，强化信用监管。把不良执业行为记分管理作为规范医疗机构、医务人员行为，保障医疗质量和医疗安全的有效抓手，并在医疗机构等级评审、年度校验和医务人员评先评优、职级晋升挂钩中进行考量。六是畅通投诉渠道，加强社会监督。健全举报投诉接收转办工作机制，进一步畅通投诉举报渠道，引导群众通过合法渠道维护自身权益，依法查办举报投诉中反馈的违法线索。推进医疗卫生普法宣教，组织开展对医务人员和社会公众的普法教育，增强医务人员依法执业和群众维护自身健康权益的意识。

严厉打击中医药违法违规行为，整顿规范行业秩序

近年来，内江市每年度将中医药监督执法与医疗卫生综合执法、专项整治、日常监督统筹结合，落实优化营商环境“进一次门查多项事项”有关要求，集中时间全领域广覆盖推进中医药服务监督执法工作。一是在医疗卫生综合执法中推进中医药服务监管。将中医药服务医疗机构监督检查与医疗卫生综合执法统筹推进，对中医医疗机构或开设有中医科的医疗机构，在医疗卫生、传染病防治、消毒卫生、放射卫生、职业卫生各专业执法领域全覆盖监督检查。重点对全市中医医疗机构中医药服务管理法律、法规、部门规章执行情况；中医诊疗标准、护理规范、中药药事管理规范落实情况；中医药特色诊疗服务和中药饮片管理情况；中医药医疗技术人员执业情况及中医医疗机构消毒及传染病防控等进行监督检查。二是在专项整治中推进中医药服务监管。在中医医疗机构麻醉药品和精神药品使用管理、医疗乱象专项整治、非法行医专项整治、非法医疗美容专项整治、出生医学证明专项督查、非法人类辅助生殖专项督查、血液安全专项督查 、依法执业自查专项督查等各类专项整治和督查中，对所涉及的中医医疗机构进行全覆盖监督检查。三是在联合执法中推进中医药服务监管。卫生健康、市场监管、医保、公安等多部门开展联合执法中，重点对医疗机构超范围或使用非卫开展中医诊疗；游医摊点或保健按摩店等使用“祖传秘方”“中医诊疗”等虚假宣传及使用针灸、三伏贴等中医特色医疗技术等非法行医进行联合排查和严厉打击。

监督执法检查发现：个别医疗机构存在超范围开展中医诊疗、中医医疗机构超范围开展精神科诊疗；中药饮片过期和管理不规范；中药处方书写不规范、中药煎药管理不规范等情况；理疗按摩店存在使用“三伏贴”、针灸、竹针等非法行医行为；药店“坐堂行医”开展中医诊疗行为；游医摊点使用无药字号自制家传中药制剂、穴位按摩、穴位敷贴等开展非法中医诊疗行为等。针对存在问题，执法人员对违法违规问题进行依法立案查处或取缔。

2020-2023年，全市查处中医药服务领域行政处罚案件78件（一般程序41件、简易程序31件），给予警告、罚款604600元、没收违法所得8734.53元，取缔中医药服务领域非法行医3个。通过对中医药服务市场监督执法，依法从严打击中医医疗领域违法行为，进一步规范了中医医疗机构依法执业行为，整顿了中医药服务领域医疗秩序。

三、工作成效及特色亮点

（一）密切“法＋理＋情”结合，行政处罚既有力度又有温度。

在查办中医药行政处罚案件过程中，内江市卫生健康监督执法人员在办案程序和技巧上将“法＋理＋情”融会贯通，行政处罚重力度有温度。根据案情及违法事实、危害后果、自查及整改情况，结合《行政处罚法》《四川省规范卫生健康行政处罚行政强制裁量权实施规则》及其实施标准、《医疗机构自查管理办法》、当事人陈述申辩、“内江市优化营商环境行政执法“5+N”活动有关文件精神，落实行政执法“春风”行动、行政执法“心连心”行动，采取柔性执法，兼容法理与人情，在行政执法活动中“换位思考”，从违法事实、法律规定、裁量依据等进行沟通，达到角色互换、相互理解的“说理式”执法效果，让被处罚人在接受处罚中既能感受法律的威严、又能感受执法办案的情理和温度，让行政处罚刚柔并济，让接受处罚的单位和个人口服心服，切实做到监督指导、教育引导、审慎包容，强化服务，达到惩戒与教育的良好成效。内江市中医药服务领域行政处罚案件无行政复议、行政诉讼，并全部结案。

（二）抓典型案例促经验交流，执法办案能力水平有效提升。

近年来，市支队把各县（市、区）卫生健康行政执法大队每年至少完成2篇经验交流文章作为年度考核任务的契机，督促卫生监督执法人员通过经验交流材料总结提炼监督执法工作经验、提高办案水平。2020-2023年结合省中医药典型案例征集及中医药监督执法办案能手选拔，全市共征集某中医医疗机构病历书写不规范案、某中医诊所出借《中医诊所备案证》案、某中医诊所使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术案、中医医院使用过期药品和医疗器械案、某中医医院进行医疗照射未对受检者临近照射野的敏感器官进行屏蔽防护案、某中医医院放射诊疗设备更换重要部件后未按照固定检测擅自启用案、某中医诊所使用未取得处方权的人员开具处方案、某中医医院未严格遵守诊疗相关规范案、某医院未按规定配备副主任中药师以上专业技术人员案等17篇中医药服务领域类经验交流文章，选出部分典型案例评析参加全市法制稽查及经典案例交流评析，报送省总队中医药案例征集及参加省总队组织的全省典型案例经验交流。通过抓典型案例促经验交流的方式，督促监督执法人员在理论与实践中相互促进，不断提升专业知识及办案能力。2022年内江市“某中医医疗机构病历书写不规范案案例评析”在四川省医疗卫生骨干培训班上进行了交流发言。2023年内江市某医院未按规定配备副主任中药师以上专业技术人员案、内江市某中医医院未按规定遵守诊疗相关规范常规案2个中医药典型案例被四川省中医药管理局评选为典型案例。

（三）综合监管统筹推进，中医药服务监管提质增效。

内江市中医药监督执法力量薄弱，执法人员少、工作任务多、工作量大，为克服执法人员紧缺、监管任务多、工作点多面广等困难，内江市采取中医药监督执法与医疗卫生综合执法、各类专项整治、联合执法、随机抽查、日常监督统筹结合，集中时间全领域广覆盖推进中医药监督执法工作，中医药服务监管提质增效。强化医疗服务多元化监管工作，进一步落实医疗机构依法执业主体责任、发挥医疗卫生行业组织自律作用、创新政府监管手段、加强社会监督，构建机构自治、行业自律、政府监管、社会监督相结合的医疗服务多元化监管体系，为全市中医药服务高质量发展提供保障。

四、存在的问题

（一）中医药监督执法力量薄弱。全市卫生监督执法机构均未内设独立的中医监督执法队（科），未配备专职中医药监督执法人员，与中医药监督执法工作的专业性、技术性不相适应。另外，现有的兼职中医药监督执法人员结构不合理、业务能力不强，不具备广泛的中医药医学基础知识及系统的法律知识，对中医药违法行为的特点及性质不能进行准确辨别，导致中医药监督执法工作的深度、广度拓展不够。2024年卫生监督执法队伍面临机构改革和疾控体系改革，目前改革还未落到实处，对下一步中医药监管存在一定的影响。

（二）中医非法行医屡禁不绝。普通老百姓由于医疗及法律方面知识不足，造成部分群众对合理就医、健康就医的意识淡薄，不能正确辨识中医养生与中医治疗，为中医非法行医者提供了市场，打着“祖传中医”等中医药幌子开展非法行医现象时有存在。中医非法行医隐蔽性强、流动性大，不开具处方、不书写病历、不开具票据，卫生监督执法人员固证和取缔困难，导致中医非法行医行为屡禁不止。

（三）中医药法律法规个别条款适用困难。目前，部分中医药法律法规条款中存在明确了义务条款、禁止性规定，但是却没有对这些内容制定相对应的罚则条款。

五、下一步打算

一是持续提升中医监督执法能力水平。争取并用好省级、市级中医药服务发展专项资金，聚焦中医执法中的难点，开展中医药监督知识与能力提升培训，用好“请进来”“走出去”，建立完善执法经验沟通交流平台，提升卫生监督执法人员依法监管能力。

二是加大中医药法律法规宣传力度。正确认识全市中医药服务领域依法执业现状，多措并举，因地制宜，组织形式多样的中医药法律法规宣传活动，强化以案释法，让群众理解中医养生和中医治疗的区别，引导群众合法就医，维护自身健康权益。

三是有效压实中医医疗机构主体责任。督查指导中医医疗机构规范开展依法执业自查工作，及时补短板堵漏洞，整改自查发现的问题，强化风险防控，提高依法执业、规范管理的水平。

四是深化中医药监督执法检查工作。畅通投诉举报渠道，发挥卫生监督协管员的前哨作用，依法取缔非法中医游医摊点，严肃查处非法使用中医特色医疗技术等中医药违法违规案件，大力整治中医医疗乱象，保障中医药服务领域正常秩序，为促进中医药事业传承、创新、发展创造良好环境。

 （内江市支队在2024年川渝中医药监督知识与能力暨执法系统普法培训班上经验交流材料 2024年3月6日）